EL FUTURO DE LAS LEYES DE EXCEPCION PARA MAGALLANES - ELEMENTOS PARA UNA PROPUESTA

PRESENTACION 

Este documento contiene una propuesta de análisis y de perfeccionamiento de las Leyes de Excepción de la región de Magallanes, en el marco del actual debate público sobre este tópico relevante de nuestro desarrollo actual y futuro. 

Manuel Luis Rodríguez U. 

Punta Arenas – Magallanes, mayo-junio de 2006.        

 

PREMISAS PARA UN ANALISIS CRITICO  

Al inicio del régimen militar en 1973, cuando la sociedad chilena y magallánica resultaban golpeadas por la más grande y brutal operación de copamiento militar del Estado en todo el siglo XX, significó también  que se puso término a un modelo de desarrollo de sustitución de importaciones e industrialización que se había implementado desde los Gobiernos del Frente Popular a fines de los años 30. Aun dentro de aquel modelo de desarrollo, Magallanes (la única zona productora de petróleo en Chile en aquellos años) recibió siempre un tratamiento especial dadas sus condiciones de aislamiento y lejanía de los centros principales del Estado y del territorio nacional.   A partir de 1960 se estableció un sistema de Puerto Libre el que estuvo vigente hasta 1973.   Pero, podemos preguntarnos de un modo crítico ¿quiénes se beneficiaron realmente del Puerto Libre de Punta Arenas?   Pues, un grupo minoritario de comerciantes e importadores, mientras la gran masa de trabajadores, empleados y obreros del campo y la ciudad, técnicos y profesionales, siguieron siendo mano de obra mal pagada por la Sociedad Explotadora de Tierra del Fuego y otras empresas ganaderas y comerciales. Aun asi, este modelo de desarrollo significo para Magallanes un interesante proceso de evolucion y de industrialización primaria, sobre todo en materia de tratamiento de los hidrocarburos y de subproductos de la ganadería, dando forma incluso a un Barrio Industrial en el sector norte de Punta Arenas.   La puesta en marcha de una Corporación de Magallanes a partir de 1965 contribuyó además a regionalizar la administración y el uso de los recursos presupuestarios que el Estado chileno destinaba a Magallanes.  

El Estado cumplio entonces a lo largo de mas de treinta años, un rol determinante: construyo aeropuertos, calles, poblaciones, sistemas de alcantarillado, puertos, caminos, puentes, obras viales en general, instaló la red de gas natural urbana, puso en marcha industrias, hasta el punto que al momento del golpe militar de 1973, la CORMAG gestionaba 72 proyectos industriales para todo Magallanes. A partir de 1973, el modelo de desarrollo para esta región volvió a dar énfasis a los actores privados y ese es el modelo que ha seguido vigente hasta el presente.  

Dos medidas esenciales se adoptaron en los inicios de la dictadura: la creación de la Zona Franca (1976) y el establecimiento de un conjunto de leyes de excepción que financien y estimulen la inversión privada nacional o extranjera en Magallanes.  

Un balance desmedrado desde nuestra condición de territorio aislado y extremo 

Actualmente, la región de Magallanes tiene una superficie de 132.297,2 km2, representando el 17.5% de la superficie del país. La población regional es de 150.826 habitantes, equivalente al 1.0% de la población nacional y su densidad alcanza a 1.1 hab/km2. El crecimiento de la población en el período intercensal fue de 5,3%, en diez años, el más bajo crecimiento poblacional del país. La población rural es de 11.157 personas, representando el 7.4% de la población total regional.

La región de Magallanes está dividida administrativamente en 4 provincias y 10 comunas.Resulta evidente que el accionar del Estado chileno en los territorios aislados y extremos como Magallanes no ha logrado resultados similares a los obtenidos en el resto del país.  Estos territorios especiales se caracterizan por estar geográficamente aislados, tener bajo nivel de accesibilidad, contar con una población escasa y altamente dispersa y presentar baja presencia y cobertura de servicios públicos. Igualmente, se encuentran en una situación de desigualdad en comparación con el resto del país.

Mientras más aislados están los territorios, mayor desequilibrio se produce, existiendo mayor cantidad de territorios en situación de aislamiento crítico mientras más extremas son las regiones ([1]). Hay evidencia empírica y científica que demuestra que los problemas de conectividad amplifican el aislamiento de las  zonas extremas y que los instrumentos de desarrollo vigentes no responden a la realidad enunciada ([2]).El interés por los territorios aislados surge de la constatación de que determinadas condiciones físicas, junto con las formas o modalidades de asentamiento de nuestro territorio nacional, han originado un desarrollo diferenciado y asimétrico de estos espacios (regiones y/o zonas al interior de estas mismas), especialmente en las regiones extremas.De acuerdo al estudio “Integración de Territorios Aislados” se ha identificado a los territorios aislados del país utilizando como unidad básica de análisis la comuna, por la disponibilidad de información y porque representa, desde el punto de vista de la gestión pública, una unidad operativa de trabajo, de análisis y de implementación de políticas, programas y proyectos.En la definición de zona extrema o “territorio especial”, se consideran a lo menos tres criterios. Uno geográfico, como aquellos territorios habitados que por su geografía particular se sitúan en la periferia, en relación a sus respectivas cabeceras regionales y provinciales.

A lo anterior se agrega un segundo criterio: el político, relativo a la existencia de un Estado históricamente centralizado y concentrado a nivel nacional, tradición que ha influido para que en la actualidad podamos referirnos a la existencia de territorios aislados y desconectadas del desarrollo nacional y de sus beneficios. El tercer criterio es económico, al considerar que los mecanismos de mercado no alcanzan a estimular la prosperidad material de estas zonas aisladas, resultando territorios que se encuentran rezagados respecto al desarrollo del país y de su región, y con una población con un deficiente nivel integración nacional. Todo lo cual hace pensar que es un deber primordial y una responsabilidad geopolítica del Estado desplegar mecanismos de atención específicos profundizando su rol subsidiario para la atención de los habitantes de estos territorios especiales.

Podemos sintetizar este balance del desarrollo de Magallanes durante la vigencia de estas leyes de excepción, en los siguientes conceptos generales. En primer lugar, todas las cifras indican que Magallanes es la región que menos crece en Chile, desde hace más de 40 años. En segundo lugar y también en un período similar, ocurre que ésta es la única región en la que disminuyó el producto por persona, es decir, lo que en promedio aporta cada individuo al producto total de la región. En cambio, en todas las demás regiones de Chile, este indicador creció.  Y en tercer lugar y sólo haciendo referencia a los tres hitos más relevantes, si se analiza la composición sectorial del Producto Interno Bruto regional y se le compara con el del país, se comprueban algunas diferencias flagrantes, a saber, que los sectores de la minería y de la industria manufacturera representaban en 1997 el 25% en Chile, comparable con 46% en Magallanes; y en el mismo año, la Administración Pública representaba 50% más en Magallanes que en el país, como aporte al Producto Interno Bruto. Podría agregarse que en los recientes treinta años, la región está experimentando un lento proceso de envejecimiento de su población y, al mismo tiempo, de lento y casi imperceptible despoblamiento de algunas de sus localidades rurales, en especial en Tierra del Fuego. 

Es decir, que las normas de excepción no han inducido un desarrollo y un poblamiento estable y productivo sino exactamente lo contrario: despoblamiento y desarrollo lento e insuficiente. ¿Qué conclusiones podemos desprender de estos datos?  Que existen serios problemas estructurales en la economía regional, los que se han mantenido sin mayores variaciones durante muchísimo tiempo y que explican la baja tasa de crecimiento económico y el empobrecimiento relativo de la calidad de su capital humano.  El nudo problemático principal es la escasa diversificación de la estructura productiva regional.

Así, mientras la economía nacional se diversificó fuertemente desde los años 60 y 70 en adelante, orientándose hacia la exportación, acompañado con un intenso fortalecimiento de la importancia de las empresas pequeñas y medianas (y también las microempresas), la economía de Magallanes continuó dependiendo del dinamismo productivo de unas pocas grandes empresas (ENAP, el carbón y desde 1988 de Methanex).  La dificultad mayor que genera esta estructura productiva regional altamente concentrada, es que estas grandes empresas producen materias primas o recursos naturales cuyos fluctuantes precios no dependen de nosotros (sino de mercados internacionales fuera de nuestro control), lo que hace muy vulnerable a la economía regional de eventuales y frecuentes shocks externos. 

Además, la mayor parte del ingreso que generan estas grandes y pocas empresas sale de la región y además, y esto es altamente perjudicial, se trata de empresas que ofrecen proporcionalmente muy poco empleo.  

Una Zona Franca para unos pocos y una Ley Navarino onerosa a futuro  

Veamos ahora el caso de la Zona Franca.   Hoy, tenemos derecho a preguntarnos si la implantación de una serie de normas de excepción destinadas a estimular el desarrollo de Magallanes, fue una decisión motivada precisamente para favorecer el bienestar de todos sus habitantes o si en definitiva, no fue sino una decisión económica y financiera, dirigida a reforzar y apuntalar a las empresas y a los empresarios.    El balance económico e histórico de la Zona Franca no puede ser mas elocuente en este sentido: todos los pocos comerciantes que hoy están instalados en Zona Franca, muchos de los cuales comenzaron con el sistema desde sus inicios hace treinta años atrás (en algunos casos como pequeños o medianos empresarios familiares), son hoy grandes comerciantes, algunos de ellos con poderosas ramificaciones empresariales en el resto de Chile (Santiago, Iquique) y en el exterior; no hay Pymes en la Zona Franca de Punta Arenas!, de donde se desprende que la Zona Franca es –a escala micro- un flagrante reflejo de la estructura económica chilena altamente vertical, concentrada y desigual.   

El balance económico global de la Zona Franca de Punta Arenas no podría hacerse solamente sobre la base de las utilidades de las empresas allí instaladas, porque las cifras podrían ser astronómicas a lo largo de 30 años: debe considerarse además, el impacto que dicho sistema ha ocasionado en la estructura empresarial de la región. ¿Y para los usuarios, clientes o compradores de Magallanes el beneficio ha sido solamente el acceso a productos importados?   Ahora bien ¿el sistema de Zona Franca les garantiza hoy a los usuarios magallánicos que los productos que compran en Zona Franca son más baratos o tienen igual precio que en Rio Gallegos, Santiago o en la Zona Franca de Iquique?  Y la gran pregunta que ninguno se atreve a responder: ¿cuáles son los márgenes de utilidades con que operan los empresarios en la Zona Franca de Punta Arenas? Cuando la dictadura dio forma al sistema de Zona Franca en Magallanes, lo presentó como el punto de partida de un desarrollo industrial y comercial para la ciudad de Punta Arenas y para la región de Magallanes. 

A lo largo del tiempo hemos visto sin embargo, una Zona Franca convertida en un mero conjunto de locales comerciales, que venden prácticamente los mismos productos, no se creó ninguna industria e incluso los administradores actuales del sistema se niegan a extender los supuestos beneficios de la Zona Franca a Puerto Natales u otras áreas geográficas pobladas de Magallanes.  

¿Si la Zona Franca ha sido tan beneficiosa, porqué no se crean entonces –también por ley- Almacenes Francos en Puerto Natales, Porvenir y Williams, o se crea una Zona Franca Industrial y Turística en Ultima Esperanza, como lo han venido demandando infructuosamente sus actores sociales y económicos más relevantes?  

¿O la Zona Franca de Punta Arenas también está llamada a seguir consagrando económicamente el centralismo de la capital regional Punta Arenas, del que se quejan los habitantes de las demás provincias y comunas rurales de la región? Hay que reconocer que actualmente operan sobre Magallanes  8 instrumentos de excepción, que comprenden a la vez, incentivos a empresas privadas que se instalen en el territorio regional y asignaciones preferenciales de transferencia y programas públicos. 

Pero, no deja de llamar la atención que esta batería de normas que vienen operando desde las décadas de 1970 y de 1980, orienta y direcciona recursos financieros y tributarios principalmente hacia el empresario, hacia las empresas, de manera que la fuerza de trabajo no es más que un factor secundario, un mero receptor indirecto y pasivo en la operatoria de estos beneficios, en circunstancias que no podemos dejar de considerarlo como el factor fundamental de creación de riqueza en una economía moderna.   

Ahora, tampoco se ha puesto de relieve que estas leyes de excepción, en la forma cómo han sido concebidas, orientan y direccionan recursos del Estado hacia los empresarios, y como los recursos presupuestarios del Estado son los recursos que se forman con los impuestos que cancelan todos los habitantes del país, resulta entonces la poco digna paradoja de que los mismos habitantes les estamos entregando a los empresarios, vía el Estado, recursos financieros públicos para su beneficio empresarial privado. 

¿Qué mejor manera de hacer funcionar un Estado “subsidiario”, es decir, un Estado que subsidia a los empresarios, con los impuestos de todos los que trabajamos?   ¡Y más encima esas empresas subsidiadas pagan sueldos miserables!

Los beneficios que otorgan estas normas son créditos tributarios y bonificación a la inversión, subsidios a la contratación de mano de obra, concesiones onerosas sobre bienes fiscales, exenciones tributarias para un sector del comercio como es la Zona Franca, beneficios en forma de becas de traslado y manutención para estudiantes de escasos recursos y regímenes preferenciales para ciertos territorios aislados dentro de la región. Y en el caso de la Ley Navarino, observamos que los resultados que ha tenido esa ley en la región son fuertemente paradójicos. Según datos del Ministerio de Hacienda, desde 1999 al 2004 se generaron inversiones por alrededor de US$25 millones y se habrían creado unos 1.200 empleos, es decir, menos del 2% del empleo regional total. Ahora, ¿cuánto le costó al Estado financiar esos puestos de trabajo, sin siquiera considerar si efectivamente se crearon?   

Nada menos que 37,5 millones de dólares. Y esto, sin contar con que algunos de los productos llamados ‘regionales’ que subsidia la ley, son simplemente impresentables como tales.

Constatamos por otra parte, que el Fondema, Fondo para el Desarrollo de Magallanes, es potencialmente un medio particularmente adecuado para poder implementar políticas efectivamente regionales, que no funcionen como meras extensiones de las agendas ministeriales centrales y que aborden regional y localmente los desafíos propios del desarrollo de la región. El sentido esencial del Fondema es estimular el desarrollo de la región, atendiendo sus peculiaridades geográficas, culturales y económicas, sin olvidar que el objetivo último y primordial de la gestión pública es el bienestar de la gente. En cambio, históricamente, el Fondema se ha utilizado para rellenar los vacíos o déficits de los presupuestos sectoriales, por la carencia de una visión estratégica de región, pero esto puede solucionarse. 

El contexto político e ideológico del actual debate  

Poco se ha subrayado en el actual debate público sobre las leyes de excepción, que este cuestionamiento sobre la normativa existente proviene de una decisión adoptada por el Gobierno de Ricardo Lagos de adquirir un estudio al Banco Mundial, acicateado por el Fondo Monetario Internacional y sus propuestas de política económica neoliberal.  

¿Y qué propone el dogma del FMI en materia de leyes de excepción y exenciones tributarias?   Que todas estas leyes constituyen trabas legales y estatales que distorsionan la libre competencia en los mercados, que hacen mas ineficiente a la economía y que debe tenderse a  universalizar en todo el país y en todas sus regiones, reglas comunes que garanticen el libre juego de la oferta y la demanda. 

 Desde la perspectiva neoliberal hoy predominante en Chile, en el Gobierno y en el Estado, se asume como dogma intocable que en un sistema de economía de mercado, la función subsidiaria del Estado es definir reglas del juego generales para todos los participantes del mercado y que cada uno opere conforme a su fuerza, sus medios y sus intereses, y que, sin embargo, hay sectores y áreas geográficas que presentan perturbaciones funcionales serias en el proceso de mercado y competencia, por lo que se hace necesario la intervención “correctora” del Estado, pero que esa intervención del Estado debe tender a disminuir sino a desaparecer. En otras palabras, los ideólogos del libre mercado capitalista en Chile (algunos de los cuales se acuartelan en la SOFOFA) conciben que estas leyes de excepción perjudican a la libre competencia en esta economía, por lo que presionan por su derogación. 

Algo parecido a lo que hicieron desde Santiago en las primeras décadas del siglo XX, cuando consiguieron la implantación de la Aduana en Magallanes, poniendo término a casi treinta años de liberación impositiva de este territorio. 

¿Porqué leyes de excepción para Magallanes? 

Magallanes requiere de normas que estimulen su desarrollo tanto en razón de su posición geográfica de zona extrema y aislada del resto del territorio nacional, como porque esta misma distancia geográfica y esta misma excentricidad respecto de los grandes centros económicos de suministro, determinan condiciones de mayor exigencia y de costos más elevados para el transporte.  Distancias, accesos y costos son los tres factores cruciales que colocan a Magallanes y a su economía en una posición desventajosa para competir, para abastecerse, para importar o exportar, para comunicarse con el resto del mundo. 

Además, la región de Magallanes se caracteriza por una condición de debilidad demográfica, por lo que su desarrollo productivo debe además considerar los elementos de poblamiento suficientes, para evitar que se continúe produciendo una migración campo-ciudad que está despoblando gradualmente los espacios rurales de Magallanes. La chilenidad se realiza en Magallanes y en la Patagonia bajo condiciones geográficas y climáticas distintas y difíciles, que deben compensarse con una mayor inversión pública y con una descentralización y regionalización efectivas. Resulta evidente que las leyes de excepción en discusión pueden ser presentadas y defendidas como bien intencionadas, pero no cabe duda que han tenido una muy escasa eficiencia e impacto social.  

Compartimos el concepto planteado por el economista José Vera Giusti recientemente en la prensa local, que afirma que “toda la experiencia acumulada en el mundo indica que, más que mantener leyes especiales o de excepción, que crean situaciones artificiales, no sostenibles en el tiempo, lo sensato y responsable por parte de las autoridades y las comunidades es encontrar mecanismos de estímulo y potenciación para desarrollar actividades en que sí tengan ventajas competitivas”.  

ELEMENTOS PARA UNA PROPUESTA  

El concepto básico que puede articular nuestra propuesta, es la noción de la mantención de las actuales normas legales de excepción, aunque reformuladas en un solo cuerpo legal denominado Estatuto para Magallanes, que integre normas que apunten a  estimular la inversión privada a corto, mediano y largo plazo, a partir de los lineamientos señalados por la Estrategia de Desarrollo Regional para Magallanes, y que contribuyan a promover la radicación estable y permanente de unidades productivas nacionales o extranjeras, de manera que generen empleos estables y procesos de producción de valor agregado a partir de los recursos naturales y del capital humano de la región de Magallanes.

Al mismo tiempo, esta normativa debe generar una batería estable de exenciones tributarias que premien la innovación, la contratación de mano de obra regional, la incorporación tecnológica, la creatividad y el respeto a las normas de protección del medio ambiente. Entendemos también que la generación de subsidios a la contratación de la mano de obra, debe realizarse en términos tales que el beneficio otorgado por el Estado sea distribuido en partes proporcionales de manera que se beneficie prioritariamente el trabajador y no solamente el empresario.

Proponemos en consecuencia: a)      que las leyes de excepción para Magallanes actualmente existentes sean mantenidas en términos de montos globales asignados;b)      que las leyes de excepción sean integradas y racionalizadas jurídicamente en un texto legal único denominado “Estatuto para Magallanes”;c)       que la dictación de este Estatuto para Magallanes, permita que su administración sea regional a través de una Corporación para el Desarrollo de Magallanes, entendido como el ente de derecho público regional encargado de promover el desarrollo regional así como de administrar y controlar la aplicación de las normas de dicho estatuto, sin perjuicio de las facultades fiscalizadoras de Impuestos Internos;d)      que las normas de excepción antes señaladas e integradas en el Estatuto para Magallanes, se vinculen a la aplicación de una Estrategia de Desarrollo Regional de carácter indicativo y normativo;e)      que los beneficios financieros que otorgan las actuales leyes de excepción incluyendo la bonificación a la mano de obra se distribuyan en términos tales que el trabajador efectivamente contratado reciba directamente el 60% del beneficio en su remuneración mensual, el empresario el 30% de éste y un 10% que el Estado integrará directamente en la cuenta de seguro de cesantía del trabajador; yf)       que los beneficios tributarios a que se hagan acreedores los empresarios tengan como requisitos previos  para su otorgamiento, el cumplimiento de las normas laborales y ambientales dentro de los respectivos procesos productivos. 

 

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[1] SUBDERE & Inst. Geografía PUC,1999.

[2] SUBDERE & Instituto de Geografía PUC, 1999; SUBDERE, 2002; PNUD, 2004, Banco Mundial, 2004.